Minenna: 'Un gioco al passo con i tempi'

Il 2022 sarà l'anno del riordino dell'offerta di gioco. Questa l'assicurazione del sottosegretario all'Economia con delega al gioco, Federico Freni, che inoltre ha più volte affermato che questa complessa e attesa operazione sarà preceduta da un'azione di consultazione con gli stakeholder.

Come si colloca l'Agenzia delle dogane e dei monopoli in questo contesto? Da tale quesito parte la nostra intervista a Marcello Minenna, che ne è direttore generale.

“L’Agenzia sta lavorando da tempo a delle soluzioni tecniche che consentano all’Autorità di governo di poter riformare il settore del gioco pubblico adottando un testo unico di riferimento. L’Amministrazione finanziaria, anche grazie ai suoi poteri regolamentari, auspica infatti una riforma legislativa organica che possa portare questo articolato e complesso settore ad essere al passo con i tempi che viviamo. In questo senso sono frequenti gli Open Hearing che Adm organizza per verificare le proposte innovative che provengono dall’industria. L’ordinamento giuridico ci insegna che il setting delle norme per il più proficuo raggiungimento degli interessi pubblici, passa anche attraverso un giusto profilo di concertazione e di ascolto per comprendere nel profondo i punti di vista dell’industria. Con il sottosegretario e con tutto il Mef c’è ampia sintonia in merito al conseguimento di questi obiettivi”.

Lei ha più volte lanciato la proposta di devolvere parte delle entrate erariali dei giochi agli enti locali, una proposta che ha suscitato un ampio dibattito. Quali sarebbero i vantaggi di essa e quali eventualmente i profili critici che andrebbero studiati?

“Uno dei problemi di maggior rilevanza per la corretta programmazione dell’offerta del gioco sul territorio nazionale è quello relativo alla normativa concorrente di Comuni e Regioni. Ad esempio si assiste a differenze regolatorie tra comuni limitrofi che rendono il gioco fisico in alcuni casi soggetto ad offerte e norme che cambiano a pochi chilometri di distanza. Questo rende molto difficile una pianificazione industriale del settore con conseguenti riflessi sulla proposta responsabile del gioco e sulla relativa raccolta erariale.

Tale fenomeno favorisce inoltre meccanismi di spostamento del gioco legale verso quello illegale anche telematico, azzerando di fatto le buone intenzioni dei vincoli imposti dagli enti locali. Quindi preliminarmente, per togliere ogni possibile fraintendimento, la proposta di una compartecipazione alle entrate erariali sui giochi da parte degli enti locali non significa incentivare l’aumento dei punti di gioco. Spesso i Comuni regolano e limitano il gioco per tutelare alcune particolari categorie vulnerabili di cittadini presso luoghi sensibili (scuole, chiese, banche, ecc.), al fine di limitare anche costi indiretti che gli stessi enti locali e territoriali sostengono in termini di controlli e di assistenza sanitaria. La partecipazione in devoluzione alle entrate erariali da gioco potrebbe essere un viatico per il maggior controllo del settore dei giochi in modo cooperativo sul territorio.

L’idea è proprio quella di responsabilizzare i territori dando agli stessi gli strumenti per organizzarsi attraverso una devoluzione di parte delle entrate erariali sui giochi.  Esistono già situazioni di devoluzione sul territorio, ma con presupposti differenti, che sembrano tuttavia funzionare: ad esempio il caso delle province autonome di Trento e Bolzano a cui per statuto si riconosce una compartecipazione alle entrate erariali sul gioco.

È indubbio che una simile impostazione produrrebbe un effetto positivo di 'governance' del settore sul territorio nazionale, tuttavia necessita di un sistema di regole omogeneo per consentire uno sviluppo industriale del settore”.

Entro il 2022 dovrebbero essere bandite le gare per l'assegnazione delle nuove concessioni. Quali sono i rilievi che l'Agenzia muove, alla luce delle mutate condizioni del mercato rispetto a quando le stesse erano state previste, in riferimento a quella per il gioco online ma non solo?

“Il compito di Adm è quello di dare esecuzione alle norme di settore governando il mercato del gioco pubblico per la tutela degli interessi erariali e dei giocatori, consentendo ai concessionari di operare in un contesto legale e concorrenziale.

In questo impianto lo svolgimento delle gare per l’assegnazione delle concessioni è un momento importante nel quale si consente ai soggetti interessati di potersi confrontare nel rispetto della disciplina nazionale e unionale.

La procedura per l’effettuazione della gara per l’assegnazione delle nuove concessioni per l’esercizio dei giochi a distanza, è prevista dall’articolo 1, comma 727, della legge 27 dicembre 2019, n. 160.

Il termine entro il quale pubblicare il bando di gara è stato prorogato dall’articolo 69, comma 3, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, al 30 giugno 2021.

La norma prevede l’assegnazione di 40 nuove concessioni con una base d’asta pari a 2,5 ml di euro.

L’Agenzia ha svolto l’attività istruttoria di preparazione delle bozze di tutta la documentazione di gara rispettando detta scadenza e l’ha inviata, tramite l’Ufficio Legislativo-finanze, al Consiglio di Stato, per l’espressione del parere previsto dall’articolo 7, comma 1, lettera a) del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito con modificazioni dalla legge 26 aprile 2012, n. 44.

In merito a questa procedura di gara, l’Agenzia ha rilevato l’opportunità di una riflessione sulla rimodulazione dei due citati parametri (numero delle nuove concessioni e base d’asta) al fine di evitare che la contrazione rispetto all’attuale numero dei concessionari del gioco a distanza (circa 100) possa comportare un effetto espulsivo dal mercato delle realtà societarie di minori dimensioni, con correlati effetti negativi sul piano della offerta concorrenziale e della possibile osmosi verso l’offerta illegale.

Correlata all’ampliamento della platea dei nuovi concessionari è la rimodulazione proporzionale della somma posta a base d’asta, per garantire il mantenimento delle previste entrate erariali e consentire, al contempo, a un maggior numero di imprese di poter partecipare con profitto alla selezione pubblica.

In merito alle gare per l’assegnazione delle concessioni 'su rete fisica', pur nella diversità delle famiglie di gioco, il fil rouge delle relative criticità è rappresentato dalla mancata attuazione di quanto espresso nell’intesa sancita nell’ambito della Conferenza unificata il 7 settembre 2017.

In tale documento sono declinati programmi e criteri volti a regolare la distribuzione dell’offerta di gioco diffusa nel territorio,ridurre l'offerta di gioco pubblico e, dunque, l'esposizione dello Stato, in particolare razionalizzando e diminuendo il numero degli apparecchi da intrattenimento e, per quanto qui rileva, definendo un sistema di regole relative alla distribuzione territoriale e temporale dei punti gioco.

La Conferenza Unificata ha chiesto al ministro dell'Economia e delle Finanze, come di competenza, di tradurre, entro il 31 ottobre 2017, i contenuti della presente intesa in un apposito decreto ministeriale.

Detto decreto non è stato adottato ma, al contempo, si sono stratificate ulteriori norme locali e territoriali di contenimento dell’offerta legale di gioco e di limitazione del posizionamento dei relativi esercizi commerciali rispetto ai cosiddetti 'punti sensibili'; categoria mutevole che comprende dai luoghi di culto alle scuole, dai punti bancomat ai centri anziani e alle palestre.

Ciò ha comportato una crescente situazione di incertezza per gli operatori di settore che non consente, di fatto, di poter programmare le nuove gare, attesa la pressoché totale impossibilità di organizzare le relative ripartizioni territoriali ove ubicare i nuovi esercizi commerciali.

In tal senso Adm auspica che si sblocchi questo stallo il cui effetto è quello di disincentivare l’esercizio di una attività imprenditoriale svolta su concessione statale e, anche in questo caso, produrre un effetto espulsivo dal mercato legale del gioco”.

L'Italia, non certo da sola, è ancora alle prese con la pandemia e con tutte le conseguenze che le misure prese per fronteggiarla hanno avuto sul gioco legale. Che bilancio può tracciare dell'attività di Adm a tutela di esso e come ci si dovrà muovere anche in un 2022 che è tuttora ricco di sfide?

“Nelle prime fasi della pandemia, la chiusura del gioco legale ha generato una traslazione più o meno consapevole del consumatore verso il gioco e la rete illegale, spesso legalmente vestita. Adm come ente di regolamentazione e vigilanza del gioco svolge una decisa azione di contrasto in materia rispetto a tutto ciò che è illegale. Durante il primo lockdown Adm ha dovuto trovare nuovi strumenti di controllo e vigilanza.

L’azione di Adm a tutela del gioco legale ha avuto ancora maggiore impulso. Infatti, oltre a intensificare gli ordinari controlli, svolti in autonomia dagli uffici, abbiamo riattivato il Copregi: il Comitato interforze che consente all’Agenzia di entrare in sintonia con Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di finanza per coordinare le operazioni di repressione del gioco illegale in maniera sinergica e capillare sul territorio. In tale ambito siamo intervenuti controllando centinaia di esercizi e comminando sanzioni per decine di milioni di euro.

Inoltre, l’Agenzia ha avviato importanti attività sul territorio interagendo con le autorità giudiziarie, stabilendo la presenza di un referente per ognuna delle principali procure della Repubblica in materia di gioco.

Sempre nell’ottica di realizzare nuove forme di contrasto al gioco illegale è stata di recente creata l’App Gioco Legale, che consente al consumatore di discriminare nettamente la rete legale da quella illegale, la quale, spesso gestita dalla criminalità organizzata, espone il giocatore a fenomeni di truffe e raggiri oltre a non poter assicurare meccanismi di tutela da dipendenze e barriere all’ingresso al gioco con vincita in denaro da parte dei minori.

Infatti unicamente con la rete legale viene garantito il rispetto di regole di gioco certe e percentuali di vincita a tutela del consumatore/giocatore nonché l’attivazione di meccanismi di autolimitazione, per consentire che l’approccio al gioco prevenga derive ludopatiche che spesso si accompagnano ad altre dipendenze.

In sostanza la ratio di tale app è quella di supportare il cittadino nella verifica della legalità del gioco.

Inoltre il cittadino a breve svolgerà un ruolo sempre più centrale nel contrasto all’illegalità diventandone parte attiva.

Infatti il cittadino autenticandosi tramite spid potrà effettuare segnalazioni all’Adm. In particolare si potrà segnalare: la presenza di un minore presso un esercizio di gioco; un esercizio di gioco non autorizzato indicando l’indirizzo e altri dettagli utili anche potendo allegare una foto del punto vendita; un sito internet privo delle autorizzazioni necessarie o che propone modalità di gioco in contrasto con la normativa; violazioni della normativa antiriciclaggio, nello specifico potrà essere segnalato un esercizio di gioco che effettua pagamenti o accetta denaro contante per importi che superano le soglie di legge.

Per il futuro la via è chiara si tratta di continuare su questa traccia di sempre maggiore implementazione ed evoluzione dei mezzi e delle strategie di contrasto all’illegalità e a tutela della rete legale; questa è la missione dell’Agenzia come ente pubblico a cui è affidato il compito di regolare e controllare il settore del gioco. Secondo questa direttrice abbiamo implementato nell’ultimo anno, anche grazie ai migliori analisti quantitativi che operano oggi nel settore, schemi di vigilanza in materia di antiriciclaggio. Stiamo infatti ottenendo molteplici riconoscimenti dall’Autorità giudiziaria anche con l’assegnazione di specifiche deleghe di polizia giudiziaria per il contrasto all’illegalità nel gioco”.

Il settore dell'amusement è tuttora alle prese con le difficoltà derivanti dalle nuove regole tecniche. Cosa si aspetta Adm da questa nuova disciplina introdotta nel settore? E come potrà e vorrà dare seguito alle istanze provenienti dagli operatori?

“Inizio con il precisare che il settore amusement è rimasto per tanti anni in un particolare contesto normativo. L’Agenzia è finalmente intervenuta, colmando infatti una lacuna che rischiava di mettere in difficoltà la parte più virtuosa della filiera della produzione, quella cioè che vuole avere regole chiare e definite per programmare, progettare e poter produrre in sicurezza. Ricordo che originariamente, il comma 7 dell’articolo 110 del Tulps ricomprendeva: gli apparecchi elettromeccanici come gru o altri apparecchi che richiedono un’abilità per vincere un premio; gli apparecchi automatici, semiautomatici ed elettronici da trattenimento o da gioco di abilità con elementi aleatori che furono abrogati in quanto tali caratteristiche tecniche consentivano l’utilizzo (naturalmente illegittimo) di tali apparecchi come videopoker; e, infine, tutti i classici videogiochi.

Esisteva, inoltre, una categoria 'storica' di apparecchi senza vincita in denaro e cioè quella degli apparecchi meccanici o elettromeccanici da divertimento e intrattenimento. Quest’ultima in particolare non era soggetta ad alcun regime autorizzatorio e, pertanto, non era inserita nel Tulps. Sto parlando, per intendersi del gioco del biliardo, dei calciobalilla, del gioco elettromeccanico dei dardi, dei kiddyrides etc...

Quando il legislatore del 2012 aggiunse le lettere c-bis e c-ter al comma 7 dell’articolo 110 del Tulps, automaticamente questi ultimi apparecchi meccanici ed elettromeccanici e i cd apparecchi ticket redemption furono sottoposti alle stesse regole amministrative di tutti gli altri comma 7 e, conseguentemente, alla necessità di ottenere una certificazione per il rilascio dei conseguenti titoli autorizzatori.

Veniva, però, demandato a un decreto del ministro dell’Economia e delle Finanze, sentite le commissioni parlamentari, la redazione delle regole tecniche per la produzione di detti apparecchi. Tale decreto non è stato mai adottato e tale lacuna ha purtroppo dato luogo al proliferare di apparecchi irregolari. Nel corso degli anni, infatti, a seguito del sempre maggior inasprimento dei controlli, molti apparecchi senza vincita in denaro, in particolare quelli meccanici ed elettromeccanici in quanto non necessitanti di certificazione, si sono trasformati in veri e propri apparecchi per il gioco d’azzardo sia per le metodologie di gioco che per la presenza di elementi di aleatorietà.

In tal senso l’Agenzia ha ritenuto che fosse divenuta indispensabile la necessità di intervenire e dettare le nuove regole tecniche e pertanto ha dato attuazione alla riforma adottando negli scorsi mesi i decreti attuativi.

L’Agenzia, pertanto, si è limitata a dare attuazione a norme già esistenti da parecchio tempo, addirittura dal 2000 e dal 2012, approvandone le regole tecniche di produzione e le regole amministrative.

Ma proprio perché Adm è conscia della portata della riforma ha voluto da subito coinvolgere le associazioni rappresentative dei produttori e dei gestori di apparecchi con un primo Open Hearing tenutosi nel novembre del 2020 e poi, passo passo, nella stesura delle regole tecniche ed amministrative accogliendo numerosi spunti e osservazioni.

Al fine di evitare il più possibile criticità e problemi l’Agenzia ha sia previsto un periodo transitorio che consenta alla filiera di adattarsi alla nuova regolamentazione, mantenendo anche ferma la possibilità di richiedere titoli autorizzatori per apparecchi certificati secondo le regole tecniche previgenti e ha previsto delle procedure semplificate per la certificazione e per il rilascio dei titoli autorizzatori per dette tipologie di apparecchi di nuova produzione. Ha, anche, previsto delle procedure molto celeri per evitare la rottamazione di tutto il parco macchine esistente. Con la nuova regolamentazione, infatti, i vecchi apparecchi meccanici ed elettromeccanici potranno ottenere i nulla osta di esercizio previa semplice presentazione di una autocertificazione.

L’obiettivo di Adm è di rilanciare il settore in un’ottica di necessario contemperamento fra le esigenze della produzione e quelle di sicurezza e di tutela dei giocatori, soprattutto in questo delicato settore dedicato ai minori”.

Qual è l’impegno di Adm nei confronti del gioco responsabile e in che modo lo svilupperà nel corso dell’anno?

“La tutela del gioco legale implica anche diffondere la cultura della responsabilità nel gioco.

Il giocatore deve avere delle garanzie: in primis, sulla liceità del gioco, sulla correttezza dell’operatore e sulla certezza della riscossione della vincita. Responsabilità per Adm significa dare al gioco il giusto valore.

Da un punto di vista sociologico, siamo consapevoli che per molte persone il gioco, nel suo intero svolgimento che inizia anche antecedentemente dall’avvio della puntata o dall’acquisto del biglietto, è una forma di socializzazione o di autorealizzazione. Sappiamo che per la stragrande maggioranza della popolazione questo processo viene 'naturalmente' e anche inconsciamente parametrato e gestito in maniera corretta. La generalità degli individui e dei gruppi di individui trova nell’attività ludica del gioco pubblico una fonte di mero divertimento. Tuttavia, gli studi di spessore di cui spesso leggiamo – che non dobbiamo confondere con il “lancio” di numeri senza senso e, soprattutto, senza basi scientifiche – ci rendono consapevoli che, per strati della popolazione – siano pochi o tanti non importa, la loro presenza è per noi fonti di interesse e di studio – non sussiste la capacità di gestire correttamente la pulsione verso il gioco.

È stato e sarà pertanto nostro dovere essere parte del percorso condotto dallo Stato, tramite varie pubbliche amministrazioni, che conduce alla proposizione di una offerta di gioco che possa favorire una costante diminuzione del rischio delle ludopatie.

Siamo e vogliamo continuare ad essere impiegati in attività informative e formative. Ad esempio, anche presso le università e le classi degli ultimi anni delle scuole superiori o nei centri di aggregazione di persone di qualunque età.

Cercheremo forme di autolimitazione del gioco: forme già presenti nella rete a distanza ma possibilmente sviluppabili nella rete fisica; ci concentreremo a conoscere meglio, attraverso un up grade dei mezzi e delle strategie di contrasto all’illegalità e della tutela della rete legale, i flussi delle giocate non solo per combattere fenomeni di carattere penale ma anche per essere di supporto al giocatore che non riesce a limitarsi.

In questo senso e per dare un supporto informativo in merito all’illegalità nel gioco e sulle sue patologie, nel 2022 affineremo l’App lanciata nell’ultimo periodo del 2021 sul gioco legale.

È importante che la regolamentazione del mercato veda una univocità di obiettivi anche con i vari concessionari privati che del mercato sono parte fondamentale. La nostra mission è garantire, in tutte le forme, il giocatore, cioè il concittadino. Solo nel raggiungimento di tale obiettivo avremo realizzato la nostra ragione d’essere di pubblica amministrazione.

Il messaggio che deve essere lanciato da tutte le componenti del settore è univoco: il gioco deve rimanere un puro divertimento e non deve sopraffare le altre più importanti necessità della vita dell’uomo”.