Corte costituzionale: 'Puglia, legittima la legge sul Gap'

Fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo.
La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente 'tutela della salute' (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale".

 

Questo il principio secondo cui la Corte costituzionale ha respinto le questioni di legittimità costituzionalesollevate dal Tar Puglia riguardo l’art. 7 della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante "Contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico (Gap)".

Secondo i giudici "non giova opporre – come fa il rimettente – che la norma censurata inciderebbe su esercizi commerciali, quali quelli che accettano scommesse, soggetti al controllo dell’autorità di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 88 del Tulps – controllo finalizzato alla prevenzione dei reati e alla tutela dell’ordine pubblico – finendo, così, per interferire indebitamente con questo stesso regime autorizzatorio.

La norma regionale si muove su un piano distinto da quella del Tulps. Per quanto si è detto, essa non mira a contrastare i fenomeni criminosi e le turbative dell’ordine pubblico collegati al mondo del gioco e delle scommesse, ma si preoccupa, 'piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli', segnatamente in termini di prevenzione di 'forme di gioco cosiddetto compulsivo' (sentenza n. 300 del 2011). In quest’ottica, la circostanza che l’autorità comunale, facendo applicazione della disposizione censurata, possa inibire l’esercizio di una attività pure autorizzata dal questore – come nel caso oggetto del giudizio principale – non implica alcuna interferenza con le diverse valutazioni demandate all’autorità di pubblica sicurezza".

Per quanto riguarda la censura secondo cui la norma impugnata rischierebbe di impedire la gestione di sale da gioco nei comuni "di ridotte dimensioni demografiche e territoriali" la Corte costituzionale evidenzia che tale rilievo "si rivela, peraltro, inconferente rispetto alla censura sottoposta all’esame della Corte. Esso non incide, infatti, sul versante della competenza ad adottare la norma impugnata – rispetto al quale resta fermo quanto in precedenza osservato – ma su quello del contenuto della regolamentazione concretamente adottata. Al legislatore pugliese si rimprovera, in sostanza – segnatamente dalle parti private – di aver emanato una norma eccedente lo scopo e idonea a paralizzare le iniziative imprenditoriali nel settore del gioco lecito, ledendo anche l’affidamento di chi aveva in esso investito. Tali profili esulano, tuttavia, dall’odierno thema decidendum, non essendo la Corte chiamata a verificare la conformità della norma impugnata a parametri diversi da quelli attinenti a profili di competenza.
La conclusione non è inficiata dall’ulteriore deduzione delle parti private, secondo la quale, vietando di fatto l’installazione di sale per il gioco lecito nella Regione, la norma denunciata finirebbe per incentivare il gioco illecito e i fenomeni criminosi ad esso collegati, in quanto impedirebbe di incanalare la fisiologica “domanda di gioco” della popolazione nei binari della legalità. Quello addotto – ove pure, in ipotesi, sussistente – rappresenterebbe, comunque sia, un effetto indiretto o riflesso della norma impugnata, non rilevante, alla luce della ricordata giurisprudenza di questa Corte, ai fini dell’individuazione della materia nel cui ambito la norma stessa si colloca".

 

In merito alla censura relativa alla violazione dei principi fondamentali posti dallo Stato nella materia, di competenza legislativa concorrente, 'tutela della salute' i giudici sottolineano che "la riconducibilità della norma regionale in esame nell’ambito della materia 'tutela della salute' non è, in effetti, contestabile. Il discorso è, tuttavia, diverso con riguardo alla valenza da attribuire all’evocata norma interposta di cui all’art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012.
Come rilevato anche dal Consiglio di Stato (sezione terza, sentenza 10 febbraio 2016, n. 579), dalla citata norma statale si ricava soltanto il principio della legittimità di interventi di contrasto della ludopatia basati sul rispetto di distanze minime dai luoghi 'sensibili', non anche quello della necessità della previa definizione della relativa pianificazione a livello nazionale.
La pianificazione prefigurata dalla disposizione statale invocata come norma interposta non è, peraltro, mai avvenuta, non essendo stato emanato, malgrado il tempo trascorso, il decreto interministeriale che doveva definirne i criteri. Il che rende l’intero meccanismo inoperante, non potendosi ritenere che la mancanza di detto decreto paralizzi sine die la competenza legislativa regionale (al riguardo, sentenza n. 158 del 2016).
Le conclusioni ora esposte trovano puntuale conferma in successivi interventi dello stesso legislatore statale, richiamati anche – ma in opposta direzione – dalle parti private.
L’art. 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita) ha conferito, infatti, al Governo la delega legislativa per il riordino in un codice delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, prevedendo, tra i criteri di delega – assieme a quello dell’adeguamento della normativa 'all’esigenza di prevenire i fenomeni di ludopatia ovvero di gioco d’azzardo patologico e di gioco minorile' (lettera a del comma 2) – l’altro della fissazione 'di parametri di distanza dai luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale', ma con espressa garanzia della 'salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale', che risultassero coerenti con i principi stabiliti dal decreto delegato (lettera e del comma 2). Ciò a dimostrazione del fatto che simili discipline potevano essere medio tempore adottate anche in assenza della pianificazione prevista dal d.l. n. 158 del 2012.
È ben vero che con la formula 'discipline regolatorie […] emanate a livello locale' il legislatore intendeva riferirsi a quelle adottate dai comuni, in applicazione delle norme che regolano i poteri dei relativi organi rappresentativi: norme che – come riconosciuto anche da questa Corte (con particolare riguardo ai sindaci, sentenza n. 220 del 2014) – si prestano ad essere interpretate come idonee a legittimare l’adozione di misure di contrasto della ludopatia, anche per quanto attiene all’imposizione di distanze minime delle sale da gioco rispetto ai luoghi 'sensibili'. Risulta, tuttavia, evidente come la legittimazione a disciplinare la materia debba riconoscersi, a fortiori, alle Regioni, tramite lo strumento legislativo.
Essendo rimasta anche la ricordata delega legislativa inattuata, è da ultimo intervenuta la legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante 'Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)'. Frammezzo ad un complesso di altre disposizioni intese ad aggiornare la disciplina dei giochi e delle scommesse, anche in funzione della lotta alla ludopatia, l’art. 1, comma 936, della legge ora citata ha previsto che entro il 30 aprile 2016 vengano definite, in sede di Conferenza unificata, 'le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età'. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata dovrebbero essere recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti.
La disposizione, rivolta chiaramente al futuro, suona come ulteriore riprova del fatto che i criteri per la dislocazione delle sale da gioco, anche nell’ottica della tutela della salute, non dovevano essere necessariamente fissati in forza dell’art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012. La nuova previsione legislativa – più ampia della precedente, perché non limitata ad alcuni tipi di apparecchi da gioco, né alle sole concessioni successive all’entrata in vigore della legge – finisce, d’altro canto, per assorbire il meccanismo di pianificazione previsto dalla norma del 2012.
Ma anche il procedimento previsto dal citato art. 1, comma 936, della legge n. 208 del 2015 non si è ad oggi ancora perfezionato".

IL COMMENTO DEL LEGALE CARDIA - "Come temevamo – afferma il legale Geronimo Cardiache ha partecipato alla discussione e che ha anticipato le sue impressioni nel numero di Gioco News dell'ultimo mese - la Corte Costituzionale ha ritenuto il distanziometro pugliese non in contrasto con il peraltro superato ed inattuato Decreto Balduzzi. La Corte ha però descritto l’effetto espulsivo sul quale abbiamo battuto che rende la legge pugliese 'una norma eccedente lo scopo (…) idonea a paralizzare le iniziative imprenditoriali nel settore del gioco lecito, ledendo anche l’affidamento di chi aveva in esso investito'. La Corte sul punto ha ritenuto che 'tali profili esulano, tuttavia, dall’odierno thema decidendum, non essendo la Corte chiamata a verificare la conformità della norma impugnata a parametri diversi da quelli attinenti a profili di competenza'.   Ciò significa che nei contenziosi in essere si insisterà per valutare non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale afferenti l’eccedenza di scopo e la paralisi delle iniziative imprenditoriali del gioco lecito determinate dai distanziometri caratterizzati da effetto espulsivo. Il tutto in modo che possa poi riproporsi innanzi alla Corte la legittimità dell’effetto espulsivo sotto i richiamati profili. La Corte conferma, peraltro, di ritenere che lo sversamento del gioco sul canale dell’illegalità deve ritenersi un mero effetto indiretto non rilevante 'ai fini dell’individuazione della materia nel cui ambito la norma stessa si colloca'". Va infine notato che la Corte 'tuona' in ultima battuta denunziando che, inattuato il decreto Balduzzi, anche 'il procedimento previsto dal citato art. 1, comma 936, della legge n. 208 del 2015 non si è ad oggi ancora perfezionato'. Anche la Corte, dunque, sembra invocare la conclusione dei lavori della Conferenza Unificata".