“Il gioco pubblico in Italia: riordino, questione territoriale e cortocircuiti istituzionali” l'ultimo libro di Geronimo Cardia, verrà presentato ufficialmente dall'Istituto Milton Friedman il 15 maggio prossimo, alle 11, presso il Senato della Repubblica, nella Sala Caduti di Nassirya.
Nel volume il legale approfondisce la “Questione territoriale” rivolgendosi tanto a decisori politici quanto a operatori e associazioni del settore, con contenuti utili anche per investitori e media, e più in generale a chiunque sia interessato a conoscere l’ennesimo autentico caso di cortocircuiti istituzionali.
Si tratta di una raccolta di oltre 100 pubblicazioni effettuate dal 2016 al 2023 sul tema dell’impatto della normativa regionale e comunale sull’ordinamento giuridico nazionale del gioco pubblico, prendendo a riferimento i provvedimenti normativi che nel tempo si sono susseguiti, spiegando le evoluzioni ed eventuali incongruenze in sede legislativa, regolatoria, giudiziale e governativa. Una valutazione dell’efficacia delle misure formalizzate ed un punto della situazione con le possibili vie di uscita.
Il volume, pubblicato da Giappichelli, la principale casa editrice universitaria, segue il precedente dello stesso autore “La Questione Territoriale – Il proibizionismo inflitto al gioco legale dalla normativa locale”, edito nel 2016 da Gn Media. Nel primo volume Cardia presentava una raccolta degli articoli di analisi/denuncia del fenomeno, che continua in questo nuovo volume che tuttavia si presenta non come una mera seconda parte ma, per come concepito, come un lavoro che gode di una totale autonomia. Gli articoli ora proposti, infatti, hanno una natura giuridica di base, senza rinunciare alle valutazioni degli impatti economici e sociali, di legalità e occupazionali del fenomeno, tenendo ben presenti ed avanti a tutti gli aspetti sanitari, necessariamente rilevanti per il tema del disturbo da gioco d’azzardo.
Nelle 704 pagine del nuovo volume, con prefazioni di Sandra Savino, sottosegretario di Stato all’Economia e alle Finanze con delega ai rapporti con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, Massimo Garavaglia, presidente della commissione Finanze e Tesoro del Senato, Marco Osnato, presidente della commissione Finanze della Camera e Tommaso Miele, presidente aggiunto della Corte dei Conti e presidente Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti del Lazio, oltre all’inquadramento delle tematiche, è possibile consultare l’analisi di più di 140 casi concreti - riguardanti anche distanziometri e orari locali - le tavole urbanistiche di oltre 70 città italiane - con evidenza degli effetti delle misure applicate - e scaricarle in alta risoluzione.
Il volume fornisce il quadro dei principi di distribuzione del gioco pubblico, affronta l’impatto nel tempo della normativa regionale e comunale sull’ordinamento giuridico nazionale e mette in luce evoluzioni, corto circuiti istituzionali e possibili soluzioni per evitare la paralisi delle gare pubbliche per le concessioni in scadenza, dando seguito all’indagine del 2016.
L’obiettivo de “Il gioco pubblico in Italia: riordino, questione territoriale e cortocircuiti istituzionali” è quello di fornire gli strumenti necessari per affrontare consapevolmente la stagione del riordino del comparto che, dopo una serie di tentativi non perfezionati come quello dell’Intesa tra Stato e Regioni raggiunta nel 2017, in questi mesi è stato annunciato con la Delega fiscale della Legge n. 111 del 9/8/2023 ed avviato con l’attuazione del riordino della distribuzione del gioco on line.
In primo piano gli interessi pubblici che presuppongono l’esistenza ordinata ed efficace del comparto: tutela dell’utente, legalità, gettito erariale, impresa e occupazione, senza dimenticare equilibrio tra concessioni, stabilità di sistema.
La premessa - Scendendo più nel dettaglio il volume si compone di una premessa nella quale viene presentato un excursus storico che spiega da dove nasce la disposizione attuale del comparto del gioco pubblico italiano. Si parte dall’inizio del 2000, quando il Parlamento pone l’accento sul fatto che oltre alle lotterie, al lotto e al totocalcio vi era una domanda da parte degli utenti di anche altre tipologie di giochi, non soddisfatta dallo Stato, con la criminalità organizzata impegnata a colmare il gap. E così fino al 2010 si registrano nelle varie legislature le regolamentazioni a livello nazionale di diverse verticali distributive di gioco come quella delle sale bingo, delle cosiddette slot machines, delle scommesse, dell’online, delle videolotterie etc. Successivamente, dal 2011 in poi, tutte le regioni e province autonome, in virtù del titolo V della Costituzione per la tutela della salute, e moltissimi comuni, in virtù del testo unico degli enti locali, hanno sviluppato una serie di norme e regolamenti prevedendo delle misure con l’obiettivo di tutelare le cosiddette fasce deboli e di contrastare il disturbo da gioco d’azzardo. Di base le misure prescelte sono state i cosiddetti distanziometri dai luoghi cosiddetti sensibili, da parte delle regioni, e le limitazioni di orario di distribuzione, da parte dei comuni. Alcune misure si sono rivelate nel tempo in concreto espulsive perché in qualche modo inattuabili e insostenibili per colpa dell’eccessiva severità dei parametri utilizzati.
La “Questione territoriale” - La capacità espulsiva delle misure si è nel tempo manifestata impedendo di fatto nuove installazioni, se non ai margini degli insediamenti urbani, e mettendo a rischio la sostanziale totalità delle realtà preesistenti rispetto ai provvedimenti normativi, di solito chiamate a verificare la compatibilità delle proprie localizzazioni a qualche anno dalla entrata in vigore del rispettivo distanziometro locale.
Ciò ha comportato il fatto che negli ultimi anni si possa annoverare un sostanziale blocco delle nuove installazioni, il ricorso a numerosi provvedimenti normativi regionali di emergenza per evitare l’espulsione dell’offerta pubblica da interi territori e la proroga delle concessioni esistenti.
Le proroghe delle concessioni sono proroghe di natura tecnica perché la motivazione delle stesse ha un’origine normativa ben chiara o meglio ha origine in una patologia di derivazione normativa. In effetti il motivo delle proroghe è dovuto proprio quella che abbiamo definito Questione Territoriale che nel tempo ha impedito si potesse bandire qualsiasi tipo di gara sui territori: chi si sarebbe presentato per partecipare ad una gara di selezione per l’aggiudicazione di concessioni sapendo poi di non poter mettere a terra i punti di gioco pubblico per colpa dei divieti sostanzialmente assoluti imposti dai cosiddetti distanziometri espulsivi e dagli orari di funzionamento insostenibili?
La paralisi dell’emanazione dei bandi di fatto non solo crea imbarazzo a livello comunitario per lo stallo, ma crea anche agli operatori uno stato di instabilità del tutto stonato rispetto al valore ed all’importanza di carattere generale del servizio prestato ed alla mole di investimenti richiesti dallo Stato in sede concessoria per rispettare gli altissimi livelli di servizio richiesti.
Ebbene ad oggi il problema della cosiddetta questione territoriale non è ancora risolto in sede giudiziale nonostante il grande numero dei ricorsi. Il problema non si è ancora risolto neanche in sede legislativa perché i tanti riordini più volte promessi e calendarizzati nelle agende parlamentari dai vari Governi che si sono succeduti non si sono mai concretizzati. Il precedente tentativo non andato a buon fine è quello della cosiddetta Intesa tra Stato e Regioni annunciata a fine 2015, raggiunta con fatica a fine 2017 ma mai alla fine attuata. Ora è la volta del Riordino annunciato con l’importante Delega Fiscale.
La prima parte - Precede la raccolta degli articoli una prima parte che inquadra il fenomeno nella sua interezza, riprendendo le fila del discorso dall’inizio, dando continuità al lavoro già svolto in prima battuta nel primo testo ed attribuendo a questo nuovo il carattere di completezza ed indipendenza che merita. La funzione della premessa è quella di fare la sintesi delle chiavi di lettura dei numerosi aspetti poi trattati nelle pubblicazioni raccolte, di riassumere la fotografia dello stato dell’arte e di valorizzare l’importanza del Riordino della Delega Fiscale quale via di uscita da quello che senza mezzi termini viene descritto come cortocircuito istituzionale. “Istituzionale” perché negli articoli si richiama quanto nel passato accaduto, da quanto il legislatore, da un lato, voglia un settore ben regolamentato per presidiare gli interessi pubblici sottesi (tra cui salute, risparmio, fede pubblica, ordine pubblico, gettito erariale, impresa, lavoro) ma poi di fatto consente che vi siano norme contrastanti tra di esse, a quanto in sede giudiziale, da un lato, non si trovi una soluzione nei contenziosi alle incongruenze della Questione Territoriale ma, dall’altro, vengono date indicazioni ai governi di non poter attuare le gare di affidamento delle nuove concessioni perché esiste il problema della questione territoriale; fino a quanto in sede esecutiva i governi annuncino provvedimenti di riordino dell’ordinamento giuridico del settore, senza poi nei fatti mai rispettare nessuna delle scadenze annunciate. Almeno sino ad oggi.
La seconda parte - A loro volta le pubblicazioni riportate nella seconda parte hanno un carattere scientifico trattando certamente il profilo giuridico dei provvedimenti e degli eventi richiamati, ma anche quello sociale ed economico con tutte le contraddizioni del comparto e delle istituzioni coinvolte. Peraltro la loro esposizione dalla più recente alla più risalente favorisce l’analisi prioritaria dei temi più attuali, senza che quelli più risalenti possano considerarsi superati.
La terza parte - Infine nella terza parte, sono poi stampate le tavole finali a colori di oltre 70 perizie urbanistiche su altrettanti comuni italiani che sono state oggetto degli studi richiamati nella raccolta, che dimostrano il cosiddetto “effetto espulsivo” dei provvedimenti normativi denunciati. Queste perizie si aggiungono alle oltre 30 già pubblicate nel primo libro.
L’attualità del tema - L’attualità del tema è data tra l’altro dal fatto che, come annunciato nella Delega Fiscale di luglio 2023, è stato previsto il Riordino del comparto del gioco pubblico nella sua interezza atteso da anni da Istituzioni ed operatori. In questi mesi è in corso la fase dell’attuazione della Delega con tutte le criticità di un momento in cui regolare in un modo o in un altro, con o senza priorità le diverse questioni significa incidere non solo sugli interessi privati degli operatori ma ancor prima ed ancor di più sugli interessi pubblici che sono il presupposto dell’esistenza dello stesso comparto.
Si pensi, infatti, che il gettito erariale riveniente dall’intero comparto (dati 2022) è di 11 miliardi di euro all’anno, di cui 1 dal gioco on line e 10 dal territorio (5,9 in particolare dagli apparecchi che sono quelli maggiormente colpiti dai distanziometri e dalle limitazioni di orario espulsivi), benché giocate online e giocate sul territorio sostanzialmente si equivalgano; la rete generalista (di bar e tabacchi) porta i prodotti di Stato e dunque la legalità in oltre 6.000 dei circa 8.000 comuni italiani; l’utente può essere tutelato anche con l’esperienza di chi già distribuisce prodotti importanti come il tabacco ed i superalcolici; il comparto conta migliaia di imprese, soprattutto sul territorio con i suoi 140.000 lavoratori (sul totale dei 150.000 di tutto il sistema).
E poi sullo sfondo c’è il tema rilevantissimo del rapporto tra distribuzione online e distribuzione territoriale nonché tra prodotti, che impatta su questo comparto come e forse più di quanto accada in genere nel confronto già rilevante tra commercio via web e commercio su strada. Un confronto questo che può determinare importanti ricadute non solo sul piano della tutela dell’utente, del gettito erariale, del presidio di legalità e dell’occupazione ma anche sul piano tutela delle piccole e medie imprese italiane.
Il pubblico a cui è rivolto - Il pubblico a cui è rivolto “Il gioco pubblico in Italia: riordino, questione territoriale e cortocircuiti istituzionali” è un pubblico eterogeneo che riguarda, tra gli altri, professionisti in materia legale, per l’analisi giuridica di una normativa nazionale complessa, di 21 tra regioni e province autonome, oltre che di tante realtà comunali, posto che i contenziosi sono ancora numerosi e potranno ancora svilupparsi laddove non sia trovata una soluzione effettivamente (e ci sarà ancora bisogno di tempo). Lo studio si rivolge anche a professionisti in materia urbanistica, per la verifica dei relativi profili per la dimostrazione dell’effetto espulsivo dei distanziometri regionali, a eventuali consulenti tecnici d’ufficio dei tribunali o di parte, chiamati a relazionare in merito all’impatto sui bilanci degli operatori e all’effettiva natura espulsiva dei distanziometri o all’effettiva natura proibitiva delle limitazioni di orari imposte, e a responsabili delle amministrazioni regionali e comunali, laddove intendano pesare la tenuta dei rispettivi provvedimenti adottati o da adottare, cosı avvicinandosi al fenomeno anche per verificare l’analisi giuridica complessiva a livello nazionale e delle altre realtà del territorio oltre che la giurisprudenza stratificata. I contenuti del volume possono essere utili a stakeholder della politica che abbiano intenzione di farsi un’idea del fenomeno per i provvedimenti ritenuti di competenza come anche a operatori del settore ed ai rispettivi professionisti che sono i principali destinatari delle misure limitative denunciate. I contenuti sono pensati anche per investitori che intendano finanziare gli operatori del settore per valutare lo stato dell’arte di tale atavico problema, o che intendano partecipare alle future gare di selezione per valutare le implicazioni normative sui propri business plan. Parimenti il libro si rivolge anche ad associazioni di categoria per ponderare le tesi rappresentate alla politica, ai media che intendano approfondire il tema prima della pubblicazione di articoli o della messa in onda di servizi o trasmissioni sulla materia e, più in generale, a chiunque sia interessato a conoscere l’ennesimo autentico cortocircuito istituzionale, trasversale, del potere legislativo, esecutivo e giudiziario, posto che il libro, sotto un certo punto di vista rappresenta un vero libro denuncia, anche se con evidenza delle soluzioni.