“Il legislatore europeo è, per motivi che non siamo in grado di conoscere, restio a disciplinare il tema della tutela dei consumatori quando questi ultimi sono giocatori d'azzardo, preferendo piuttosto lasciare tale compito agli Stati membri. Anche se lo stesso legislatore europeo afferma che i giocatori d'azzardo sono consumatori.” Lo sottolinea Nadia Coggiola, professore associato di Diritto privato all'Università di Torino, che sul tema “Il legislatore riluttante” ha anche tenuto una conferenza organizzata nell'ambito della 18esima edizione dell'International Conference on Gambling & Risk Taking promosssa dall'International gaming institute dell'University of Nevada, Las Vegas.
Pertanto “il legislatore europeo priva così potenzialmente i consumatori/giocatori, nei confronti dei prestatori di servizi di gioco d'azzardo, della tutela che viene invece garantita a tutti gli altri consumatori, creando una disparità di trattamento tra questi e le altre categorie di consumatori. Questo comportamento è a mio parere poco comprensibile, perché se le attività di gioco d'azzardo sono legali, e quindi sono considerate dal legislatore europeo e dalla Corte di Giustizia Ue come servizi a contenuto economico, è difficile capire perché i consumatori di questi servizi non siano tutelati dalla legislazione europea. La riluttanza del legislatore dell'Unione Europea a regolamentare a livello unionale i contratti di gioco d'azzardo sotto il profilo della tutela del giocatore/consumatore può infatti potenzialmente avere effetti assai negativi per i consumatori.”
Qual è stato nel tempo l'impegno del legislatore europeo per raggiungere un mercato comune?
“Il legislatore europeo è sempre tradizionalmente stato molto attivo nel perseguire il raggiungimento del completamento del mercato
Comune. Il legislatore europeo ha perseguito tale scopo emanando una serie di disposizioni di legge volte a eliminare tutti i possibili ostacoli nelle legislazioni nazionali che potrebbero interferire con la realizzazione di tale mercato unico. Questa azione è stata generalmente piuttosto risoluta e ha portato alla creazione di un corpus legislativo piuttosto organico teso a proibire per quanto possibile tutte le limitazioni nazionali che potrebbero avere un'influenza negativa sulle libertà di libera circolazione dei beni e servizi, inclusa una estesa disciplina legislativa sulla protezione dei consumatori.”
Quale, invece, il ruolo della Corte di giustizia europea sempre per raggiungere lo stesso fine?
“L'attuazione e l'applicazione di questa legislazione negli Stati membri è stata sempre molto risoluta, non solo grazie all'acquiescenza degli Stati membri, ma anche al supporto essenziale delle decisioni della Corte di giustizia europea. La Corte europea ha infatti sempre svolto un ruolo centrale nell'attuazione della normativa europea e la giurisprudenza sul principio della libera circolazione dei servizi, inclusi i servizi di gioco d'azzardo, è rappresentativa di questa vivacità.
Nel tempo, infatti, la Corte Europea ha stabilito una stabile giurisprudenza secondo la quale, pur non sussistendo per gli Stati membri un obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni o licenze per i servizi di gioco concesse da altri Stati membri, l'offerta e l'utilizzo di servizi di gioco d'azzardo transfrontalieri è da considerarsi un'attività economica, che non può essere limitata dagli Stati membri in forza delle disposizioni dell'art. 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Inoltre, nella sua giurisprudenza, la stessa Corte ha affermato che i servizi di gioco d'azzardo sono attività economiche e pertanto quando il giocatore è una persona fisica che agisce per scopi estranei alla propria attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale, il giocatore deve essere considerato un consumatore.
Pertanto, i casi in cui gli Stati membri sono stati autorizzati a limitare l'offerta transfrontaliera di servizi di gioco d'azzardo sono solo quelli in cui lo Stato membro è stato in grado di dimostrare di aver bisogno di raggiungere obiettivi di interesse pubblico quali la protezione dei minori, la lotta contro le dipendenze da gioco d'azzardo, la politica sociale dello Stato membro, i suoi principi culturali, morali o religiosi, la protezione dalla criminalità e dalle frodi e la protezione dei consumatori. Tuttavia tali misure restrittive nazionali devono essere adeguate, proporzionate e necessarie e deve essere dimostrato che gli obiettivi di interesse pubblico sono perseguiti in modo coerente e sistematico. La Corte di giustizia europea è sempre stata piuttosto severa nel consentire agli Stati membri di avvalersi di tali eccezioni al principio della libera circolazione dei servizi. Pertanto la Corte ha sempre rifiutato di ammettere l'esistenza di tali eccezioni laddove gli Stati membri nascondessero per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica la volontà di mantenere un monopolio del gioco d'azzardo o di bandire le attività di gioco d'azzardo. Questo atteggiamento ha largamente contribuito a un certo grado di uniformità delle norme giuridiche applicate dagli Stati membri, che hanno prevalso sulle tradizionali norme nazionali.
Sorprendentemente questo atteggiamento della Corte di giustizia europea nell'affrontare i servizi di gioco d'azzardo non trova riscontro in una simile inclinazione del legislatore europeo.”
Qual è l'atteggiamento sul gioco del legislatore europeo?
“Di fronte ai contratti di gioco il legislatore europeo ha negli ultimi tempi adottato un comportamento completamente diverso da quello adottato in ogni altro settore, quando siano in gioco possibili ostacoli posti dagli Stati membri alla libera circolazione dei servizi. Inoltre il suo atteggiamento a mio avviso è in contrasto con l'attenzione generalmente riservata dal diritto europeo alle questioni di tutela dei consumatori e con giurisprudenza della Corte di giustizia europea.
Il legislatore europeo non ha mai emanato norme sulla gestione delle attività di gioco da parte degli Stati membri. Pertanto gli Stati membri europei sono sempre stati liberi di organizzare i servizi di gioco d'azzardo per soddisfare le loro preferenze, gestendoli attraverso monopoli o sistemi di libero mercato, e scegliendo quali attività di gioco possono essere consentite e quali devono essere vietate.
Tuttavia, quando è stata emanata la prima Direttiva europea in materia di clausole abusive nei contratti dei consumatori, la Direttiva 93/13/Cee del 5 aprile 1993, con lo scopo di armonizzare le clausole contrattuali nei contratti dei consumatori e quindi tutelare maggiormente i consumatori, i contratti di gioco, ovvero i contratti stipulati tra un prestatore professionale di servizi di gioco d'azzardo e una persona fisica che agisce per scopi estranei all'attività imprenditoriale, commerciale o professionale eventualmente svolta, non sono stati esclusi dalle sue disposizioni.
In realtà, per quanto ne so, nessuno si è accorto di questa 'inclusione' e gli Stati membri hanno recepito quella Direttiva nella loro legislazione senza, anch'essi, prendere in considerazione la possibilità di escludere i contratti di gioco d'azzardo dalle disposizioni sui contratti dei consumatori.
Tale favorevole situazione si è interrotta bruscamente negli ultimi tempi quando lo stesso legislatore europeo ha emanato la Direttiva 2011/83/Ue del 25 ottobre 2011 sui diritti dei consumatori. In tale direttiva il punto 31 afferma che 'il gioco d'azzardo dovrebbe essere escluso dall'ambito di applicazione della presente direttiva. Le attività di gioco d'azzardo sono quelle che comportano scommesse con valore pecuniario in giochi d'azzardo, comprese le lotterie, il gioco d'azzardo nei casinò e le transazioni di scommesse. Gli Stati membri dovrebbero poter adottare altre misure di protezione dei consumatori, anche più rigorose, in relazione a tali attività.'
Si noti che qui i giocatori d'azzardo sono esplicitamente considerati “consumatori” dal legislatore europeo, ma vengono esclusi dalla relativa disciplina.
Infatti, il successivo art. 3 della stessa Direttiva prevede che 'La presente Direttiva non si applica ai contratti: […] (c) per giochi d'azzardo, che comportano una posta di valore pecuniario in giochi d'azzardo, incluse le lotterie, i giochi da casinò e le transazioni di scommesse'.
Si precisa, inoltre, che il gioco d'azzardo online è stato esplicitamente escluso anche dalla tutela offerta dalle disposizioni della Direttiva 2000/31/Ce dell'8 giugno 2000, la cosiddetta Direttiva sul Commercio Elettronico, nonché da due rilevanti e recenti Regolamenti di disciplina dei mercati digitali, ovvero il Regolamento 2022/1925 emanato il 14 settembre 2022, cosiddetta Regolamento sui mercati digitali, entrato in vigore il 1° novembre 2022 e il Regolamento 2022/2065 emanato il 19 ottobre 2022, cosiddetto Regolamento sui servizi digitali, che è entrato in vigore il 22 novembre 2022.
Dunque, in meno di 30 anni, dal 1993, anno di entrata in vigore della Direttiva Europea sui diritti dei consumatori, che come abbiamo visto tutelava anche i giocatori che potevano essere considerati consumatori perché stipulavano un contratto con un fornitore professionista di servizi di gioco d'azzardo per scopi estranei alla propria attività imprenditoriale, commerciale o professionale, ad oggi, quando il legislatore europeo li ha esplicitamente esclusi dalla tutela offerta a tutti gli altri consumatori, l'atteggiamento del legislatore europeo nei confronti dei giocatori/consumatori è chiaramente completamente mutato.”
Cosa ne pensa di questo cambiamento di atteggiamento da parte del legislatore europeo?
“In primo luogo, questo atteggiamento mi sembra porsi in contraddizione con la tradizionale indifferenza del legislatore europeo verso le peculiarità culturali e socio-economiche degli Stati membri, quando queste possano costituire un limite ai principi europei di libera circolazione di beni e servizi. Per fare un paragone, il legislatore europeo è stato sicuramente meno timido nel legiferare su una materia ugualmente sensibile, per i Paesi del Nord Europa, come quella della produzione e commercializzazione di bevande alcoliche.
In secondo luogo contraddice anche la generale tendenza del legislatore europeo a privilegiare la razionalità economica rispetto a qualsiasi considerazione culturale o socio-economica, che è invece permane nei giudici della Corte di giustizia europea.
Infine, si può anche ritenere che la stessa sia anche in contrasto con la Comunicazione della Commissione Europea sul gioco d'azzardo, pubblicata il 23 ottobre 2012, con il titolo Verso un quadro europeo completo per il gioco d'azzardo online, che pur riguardando il gioco d'azzardo online, affermava chiaramente, tra gli altri punti, che erano necessarie azioni del legislatore europeo.
Tra queste azioni, che dovevano ispirarsi ai principi di sussidiarietà e proporzionalità, si ricorda che era previsto che si dovesse dare priorità alla conformità dei quadri normativi nazionali con il diritto dell'Ue e alla tutela dei consumatori e dei cittadini, dei minori e dei gruppi vulnerabili. Inoltre, in tale documento si è affermato che “Le azioni proposte si concentrano sui servizi di gioco d'azzardo online e sulle questioni legate alla libera circolazione dei servizi (articolo 56 Tfue) e alla libertà di stabilimento (articolo 49 Tfeu) alla luce della crescita del gioco d'azzardo online nella Ue e la ben sviluppata offerta transfrontaliera di tali servizi. Tuttavia, una serie di azioni sono pertinenti sia ai servizi di gioco d'azzardo online che offline.
Oltre ad essere stato sottolineato che 'Migliorare la protezione dei consumatori e il contesto normativo è nell'interesse di tutti gli Stati membri e di tutte le parti interessate. […] Alla luce di ciò la Commissione propone di intraprendere un'azione, insieme agli Stati membri, volta a offrire un livello comune ed elevato di protezione a tutti i consumatori e cittadini europei, compresi i minori e i gruppi vulnerabili'. Mi pare evidente che tale percorso, perlomeno con riguardo alla tutela dei giocatori/consumatori, non sia poi stato intrapreso dal legislatore europeo.”