Regole tecniche gioco online, il testo integrale del parere di Malta

Così come il Senato, anche la Camera ha ricevuto il parere circostanziato emesso dalla Repubblica di Malta sul progetto di regola tecnica per la raccolta dei giochi online che ha portato la Commissione europea a prorogare fino al 18 novembre lo stand still del testo.

Il documento è stato trasmesso alle commissioni Finanze e Politiche dell’Unione europea.

Ma ecco il testo integrale del parere di Malta, che conferma le anticipazioni riportate da GiocoNews.it nei giorni scorsi.

Partiamo dalle conclusioni.

"Malta riconosce gli sforzi compiuti dall'Italia nella pubblicazione del progetto di regole tecniche. Ciononostante, Malta ritiene rispettosamente che l'introduzione del quadro del 'concessionario fornitore di servizi', la generale mancanza di chiarezza presente nel progetto di regole tecniche e le restrizioni cumulative citate nella sezione 2.3 del presente parere circostanziato costituiscono una minaccia per la libera prestazione dei servizi. Ciò è dovuto all'assenza di ricerche basate su dati concreti e di giustificazioni oggettive a sostegno della necessità di una deviazione significativa dai principi fondamentali del diritto dell'Ue. Malta invita pertanto le autorità italiane a tenere conto del presente parere circostanziato e a riconsiderare le restrizioni alla libera prestazione dei servizi proposte nel progetto di regole tecniche. In risposta, Malta attende con interesse l'ulteriore sviluppo del progetto di regole tecniche, al fine di conformarsi in ultima analisi al diritto dell'Ue."

IL TESTO DEL PARERE DI MALTA - Nella "Breve motivazione", che accompagna la notifica, l'Italia ha dichiarato che, in preparazione della prossima procedura di gara, è stato emanato il decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 31 (di seguito il "decreto") che impone "alcuni requisiti e condizioni a coloro che gestiscono il gioco a distanza e forniscono una serie di indicazioni tecniche relative ai sistemi informatici" e pertanto si è ritenuta necessaria la pubblicazione del progetto di regole tecniche. Inoltre la "Breve motivazione fa riferimento all'istituzione deila procedura di gara, ai fini del gioco a distanza, in applicazione dei principi normativi stabiliti dall'articolo 3 decreto, tra cui, in particolare, la tutela dei consumatori e la prevenzione dell'istigazione allo sperpero nel gioco d'azzardo.

Parere circostanziato

A seguito di un esame dettagliato del progetto di regole tecniche, Malta ha rilevato che sono stati stabiliti vari requisiti che, se considerati nel loro insieme, limitano sostanzialmente l'offerta di giochi a distanza da parte dei concessionari italiani. Malta ritiene inoltre che la prestazione di determinati servizi della società dell'informazione, in particolare la prestazione di servizi di gioco d'azzardo tra imprese ('B2B'), sia riservata esclusivamente ai concessionari italiani, ossia ai concessionari fornitori di servizi". Oltre a ciò, Malta nutre preoccupazioni anche per la generale mancanza di chiarezza e trasparenza riguardo a determinati corro requisiti stabiliti nel progetto di regole tecniche, nonché per le motivazioni a sostegno dell'introduzione determinati requisiti nelle regole stesse.

2.1. Mancanza di trasparenza sui requisiti stabiliti nel progetto di regole tecniche

In linea generale, Malta desidera sottolineare la mancanza di chiarezza e trasparenza aggravata dalla mancanza di una nomenclatura definita all'interno del progetto di regole tecniche. A tale riguardo, Malta fa riferimento al considerando 7 della direttiva 2015/1535, che stabilisce che "il mercato interno ha lo scopo di assicurare un contesto favorevole alla competitivita delle imprese. Un migliore sfruttamento da parte delle imprese dei vantaggi inerenti a detto mercato esige, in particolare, una maggiore informazione. Malta teme che la mancanza di chiarezza in merito alle implicazioni pratiche del progetto di regole tecniche non rifletta lo spirito della direttiva 2015/1535 e abbia portato a una generale mancanza di trasparenza nella procedura di gara italiana per il gioco a distanza. Malta ritiene che ciò abbia a sua volta comportato un ostacolo alla libera prestazione di servizi, sancita dall'articolo 56 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (Tfue). Glì effetti di una serie di requisiti stabiliti nel progetto di regole tecniche, che saranno illustrati nelle sezioni seguenti del presente parere circostanziato, rimangono poco chiari a Malta. Senza una maggiore comprensione dei requisiti imposti ai potenziali concessionari italiani, questi ultimi non sono ìn grado di effettuare un'adeguata valutazione del progetto di regole tecniche e, pertanto, si trovano in una posizione svantaggiosa aì fini della presente procedura di gara. Oltre a ciò, Malta ha anche rilevato una serie di inesattezze presenti nel progetto di regole tecniche, che ne compromettono ulteriormente la chiarezza, ad esempio il riferimento a termini definiti in grassetto non applicati in modo coerente ovunque nel progetto dì regole tecniche e il riferimento a determinate norme tecniche che non sono chiaramente identificate. La Corte di giustizia dell'Unione europea (di seguito Cgue) ha statuito regolarmente nelle sue sentenze che le autorità pubbliche che concedono concessioni sono tuttavia tenute a rispettare le norme fondamentali dei trattati, in particolare gli articoli 49 e 56 del Tfue, e il conseguente obbligo di trasparenza (causa C-64/08, Engelmann, 9 settembre 2010, punto 49). Alla luce di quanto esposto, Malta teme che l'Italia non rispetti le norme fondamentali stabilite dai trattati.

Fornitura di servizi di gioco d'azzardo B2B da parte di titolari di concessione italiani

In assenza di una definizione specifica del termine 'concessionario fornitore di servizi' nel progetto di regole tecniche, Malta non ha compreso quali servizi specifici siano stati riservati nell'ambito della concessione italiana di gioco a distanza o in altro modo. Sulla base delle informazioni disponibili, Malta ritiene che l'offerta di servizi di gioco d'azzardo B2B possa essere fornita solo da un 'concessionario fornitore di servizi'. Pertanto tali servizi di gioco d'azzardo B2B sono riservati esclusivamente a un soggetto che ha ottenuto concessione italiana di gioco a distanza (business-to-customer) e a sua volta fornisce anche servizi di giocc d'azzardo B2B nell'ambito della stessa concessione ad altri concessionari italiani. Sulla base di tale interpretazione, Malta teme che le disposizioni del progetto di regole tecniche relative ai 'concessionari fornitori di servizi' siano incompatibili con il principio della libera prestazione dei servizi di cui all'articolo 56 del Tfue.

Malta desidera esprimere le proprie preoccupazioni in relazione alla suddetta struttura proposta che assumerà la concessione italiana per il gioco a distanza. Sulla base delle disposizioni stabilite nel progetto di regole tecniche, gli operatori di gioco d'azzardo B2B che intendono fornire i loro servizi ai concessionari italiani devono prima ottenere una concessione che è rilasciata al solo scopo di offrire servizi di gioco d'azzardo business-to-consumer (B2C). Oltre a ciò, tali operatori di gioco d'azzardo B2B sarebbero necessariamente tenuti a modificare potenzialmente il loro corso principale di attività e oltenere una concessione relativa esclusivamente all'offerta di servizi di gioco d'azzardo B2C, al fine di fornire i loro servizi di gioco d'azzardo B2B ad altri concessionari italiani. Ciò non tiene in debita considerazione il fatto che tali operatori di gioco d'azzardo B2B potrebbero già essere autorizzati in un altro Stato membro dell'Ue e aver già soddisfatto vari requisiti durante la procedura di autorizzazione di tale Stato membro. Malta sottolinea inoltre l'effetto discriminatorio che tali misure restrittive avranno su qualsiasi piccola e media  impresa concentrata e specializzata nella fornitura di servizi di gioco d'azzardo B2B. Alla luce di quanto esposto, Malta ritiene che agli operatori di giochi d'azzardo B2B autorizzati e stabiliti in un altro Stato membro sarà indebitamente limitato l'esercizio della loro libertà ai sensi dell'articolo 56 del TFUE, una restrizione che Malta ritiene inutile e sproporzionata.

Malta sottolinea che la CGUE ha costantemente dichiarato che tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l'esercizio di una libertà devono essere considerate una restrizione alla stessa libertà (Commissione/Italia, C-439/99, punto 22). Malta aggiunge che 'è pacifico che la normativa di uno Stato membro che vieta a prestatori quali (operatori di giochi d'azzardo on line), stabiliti in altri Stati membri di offrire servizi sul territorio del detto Stato tramite Internet, costituisca una restrizione alla libera prestazi dei servizi' (Liga Portuguesa, causa C-42/07, punto 52). Alla luce di quanto esposto, le eventuali restrizioni imposte da uno Stato membro alle attività di scommesse e gioco d'azzardo dovrebbero essere giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o dai pertinenti motivi imperativi di interesse generale, compresa, tra l'altro, la tutela dei consumatori. A tal fine l'Italia deve garantire che tali restrizioni siano imposte in modo trasparente, non discriminatorio, proporzionato e coerente (Gambelli e altri. C-243/01; sentenza Bwin Liga C-42/07; causa C-169/07 Hartlauer). Le giustificazioni addotte per tale restrizione devono inoltre essere corredate da un'analisi dell'opportunità e della proporzionalità della misura restrittiva perseguita (causa C-42/02, Lindman, punto 25; causa C-100/01, Oteiza Olazabal).

È opportuno ricordare che, in tale contesto, i motivi imperativi di interesse generale stabiliti dalla Cgue non sono cosi facilmente trasferibili da giustificare l'introduzione di una misura nazionale che limiti l'offerta di servizi da parte degli operatori di giochi d'azzardo B2B, a causa della loro mancanza di interazione diretta con i giocatori. Ciò vale poiché tali motivi imperativi di interesse generale sono stati generalmente applicati dalla Cgue in un contesto B2C. Pertanto Malta si trova con un maggiore senso di incertezza sulla necessità di attuare una misura nazionale cosi restrittiva nei confronti degli operatori di gioco d'azzardo B2B, a causa dei rischi limitati per i giocatori associati alla fornitura dei loro servizi.

Malta osserva che l'attuazione di una misura discriminatoria nei confronti degli operatori di giochi d'azzardo stabiliti e autorizzati in un'altra giurisdizione può essere giustificata solo da motivi eccezionali che dovrebbero essere interpretati in modo restrittivo e attuati a causa dell'esistenza di una minaccia reale e sufficientemente grave che lede un interesse fondamentale della società (avvocato generale Mazak in Engelmann (C-64/08), punto 52]. Malta teme che la mancanza di chiarezza e coerenza all'interno del progetto di regole tecniche aggraverà gli effetti discriminatori della misura restrittiva introdotta.

Malta teme inoltre che l'introduzione di disposizioni distinte che disciplinino la prestazione di servizi di gioco d'azzardo tra imprese da parte di un 'concessionario fornitore di servizi' possa petenzialmente dar luogo alia duplicazione di controlli già effettuati in un altro Stato membro. In tale contesto la Cgue ha affermato che qualsiasi restrizione alle libertà fondamentali sancita dal Tfue non è giustificata se tale restrizione comporta una duplicazione dei controlli già effettuati in un altro Stato membro. Inoltre la Cgue sottolinea che le misure nazionali non devono essere indebitamente eccessive rispetto agli obiettivi perseguiti (Canal Satellite Digital. C-390/99, punto 43). Malta ritiene pertanto che qualsiasi misura nazionale imposta ai 'concessionari fornitori di servizi' che hanno già ottenuto una licenza in un altro Stato membro possa essere considerata una restrizione alla libera prestazione dei servizi, se tali misure comportano la duplicazione dei controlli e delle verifiche già in atto. Ciò comporterebbe anche l'attuazione di misure inutili e sproporzionate da parte delle autorità italiane.

in primo luogo, vale la pena notare che le autorità italiane non hanno individuato obiettivi specifici all'interno della 'Breve motivazione' che giustifichino questa deviazione dai principi fondamentali dell'Ue. Oltre a ciò  Malta osserva una mancanza di prove o ricerche a sostegno, presentate dall'Italia, per delineare chiaramente l'idoneità e la necessità dell'adozione di questa misura restrittiva in relazione agli operatori d gioco d'azzardo B2B autorizzati e stabiliti in un altro Stato membro. Al fine di giustificare l'imposizione di tale misura restrittiva, la Cgue ha dichiarato che dovrebbe essere effettuata una 'valutazione globale delle circostanze relative all'adozione e all'attuazione di una politica restrittiva', con parte della valutazione volta a 'verificare se le norme nazionali rispondano effettivamente e siano adeguate a perseguire eventuali preoccupazioni dichiarate' (Fluctus e Fluentum, causa C-920/19, punto 46; Dickinger et Omer, C-347/09, punto 61).

In considerazione della mancanza di ricerche basate su dati concreti e a causa dell'ambiguità generale che circonda il progetto di regole tecniche presentato dall'Italia, Malta nutre riserve sostanziali sulla misura restrittiva imposta e sostiene pertanto che tale misura non è conforme al diritto dell'Ue.

2.3. Limiti dei giocatori; registrazione del conto di gioco; nome del dominio di primo livello IT;e dominio applicazioni

Malta ritiene che gli effetti cumulativi delle summenzionate misure restrittive stabilite nel progetto di regole tecniche siano completamente contrari alla libera prestazione dei servizi sancita dall'articolo 56 del Tfue. In particolare, Malta è preoccupata per l'attuazione di limiti restrittivi e incoerenti per i profili dei giocatori, nonché per le misure sproporzionate che sono state attuate in relazione ai domini dei siti web. Malta è inoltre  incerta sulla necessità dell'ampia procedura di registrazione che deve essere adottata dai concessionari italiani.

Sebbene Malta riconosca il margine di discrezionalità concesso agli Stati membri nel definire le proprie politiche nazionali che disciplinano le scommesse e il gioco d'azzardo, la Cgue stabilisce che tali misure restrittive non devono essere discriminatorie, incoerenti o altrimenti inadeguate e non devono andare oltre quanto necessario (Gambelli e altri C-243/01; sentenza Bwin Liga C-42/07; causa C-169/07 Hartlauer).

Alla luce di quanto esposto, Malta osserva che l'Italia non ha dimostrato in modo soddisfacente il motivo cui ha individuato la necessità di attuare le summenzionate misure restrittive, che cumulativamente sono considerate sproporzionate e costituiscono una potenziale violazione ingiustificata delle libertà sancite dal Tfue. Ciò è dovuto principalmente al fatto che l'introduzione delle summenzionate misure restrittive abbia lasciato Malta con un senso di incertezza circa l'efficacia dell'approccio adottato dalle autorità italiane e la sua capacità di conseguire i principi normativi stabiliti all'articolo 3 del decreto, tra cui, tra l'altro, la protezione dei consumatori e la prevenzione dell'istigazione allo sperpero nel gioco d'azzardo.

Malta è infatti del parere che tali restrizioni produrranno l'effetto opposto, dato che tali nuove misure sono considerate inutilmente onerose per i giocatori e, pertanto, li spingeranno verso un mercato non regolamentato, che non dà priorità al benessere e alla sicurezza dei giocatori. Inoltre gli sforzi collettivi di tali misure restrittive creeranno un evidente svantaggio per l'offerta legale di gioco a distanza, che alla fine porrà i concessionari italiani, all'interno di un mercato altamente regolamentato, in uno svantaggio competitivo e inciderà palesemente sui loro diritti, mentre allo stesso tempo renderà gli operatori di gioco d'azzardo non regolamentati più attraenti per i giocatori italiani.

A tale riguardo, la Cgu ha dichiarato che qualsiasi misura restrittiva imposta dagli Stati membri alle attivita di gioco deve soddisfare le condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Cgue per quanto riguarda la loro proporzionalità (cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica e a., 6 marzo 2007, punto 48 L'Italia deve pertanto garantire che le misure restrittive stabilite nel progetto di regole tecniche siano 'esamina[te] separatamente per ciascuna delle restrizioni imposte [...] sia idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito [...] e non vada oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo. In ogni caso, queste restrizioni devono essere applicate in modo non discriminatorio' (cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica e altri, 6 marzo 2007, punto 49; causa C-55/94 Gebhard, punto 37; causa C-243/01 Gambelli e altri, punti 64 e 65; e causa C-42/02 Lindman, punto 25). Pertanto gli Stati membri devono dimostrare che qualsiasi restrizione introdotta è indispensabile per l'obiettivo perseguito e che viene applicata in modo coerente e sistematico. Malta non ha colto il motivo alla base dell'inclusione di tali misure restrittive, a maggior ragione considerando l'assenza di giustificazioni chiare e di prove empiriche relative all'adozione di tale progetto di regole tecniche.

Inoltre non vi sono indicazioni di alcun tentativo da parte delle autorità italiane di attuare misure meno restrittive. Pertanto l'Italia non ha dimostrato in che modo l'attuazione di tali misure restrittive sia stata misurata quantitativamente e pianificata qualitativamente con riferimento ai pertinenti obiettivi dichiarati (cause riunite C-316/07, da C-358/07 a C-360/07, C-409/07 e C-410/07, Stoß e altri, 8 settembre 2010 punto 83). In considerazione di ciò, Malta è inoltre preoccupata per il fatto che le misure restrittive introdotte mediante il progetto di regole tecniche non raggiungeranno gli obiettivi di protezione e canalizzazione dei consumatori stabiliti nel decreto. 

In considerazione della misura restrittiva attuata in relazione al procedura di registrazione del conto di gioco Malta fa riferimento alla raccomandazione della Commissione del 14 luglio 2014 sui principi per la tutela de consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d'azzardo on line e per la prevenzione dell'accesso dei minori ai giochi d'azzardo on line (di seguito la 'raccomandazione'). Malta osserva che la raccomandazione stabilisce che, nel contesto dei servizi di gioco d'azzardo online, 'la procedura di registrazione per aprire un conto di gioco serve ad accertare l'identità della persona e consentire di tenere traccia del comportamento del giocatore. É essenziale che la registrazione sia concepita in modo tale da impedire ai consumatori anche di eludere la procedura e di accedere a siti Internet di gioco d'azzardo non regolamentati' (raccomandazione della Commissione del 14 luglio 2014 sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d'azzardo on line e per la prevenzione dell'accesso dei minori ai giochi d'azzardo on line. considerando 18). Alla luce di quanto esposto, Malta ritiene che le misure restrittive imposte in relazione alla registrazione del conto di gioco siano disallineate rispetto agli obiettivi perseguiti.

Malta ha inoltre osservato che i limiti dei giocatori che devono essere attuati dai concessionari italiani mediante il progetto di regole tecniche non sono applicati in modo coerente e sistematico, in particolare per quanto riguarda i limiti monetari e di sessione applicabili ai giovani di età compresa tra 18 e 24 anni. Mentre Malta sostiene pienamente l'inclusione di disposizioni che obbligano gli operatori di gioco d'azzardo a prevedere la possibilità di consentire ai giocatori di fissare limiti monetari e limiti temporali, Malta è preoccupata per l'attuale applicazione incoerente di tali limiti all'interno del progetto di regole tecniche. Ció vale poiché Malta ha osservato che i summenzionati limiti applicabili ai giovani di età compresa tra i 18 e anni sono apparentemente resi applicabili solo nella fase di registrazione del conto e pertanto non saranno resi applicabili ai titolari di conti di gioco esistenti. Malta fa ancora una volta riferimento alla raccomandazione che stabilisce che dovrebbero essere definiti orientamenti chiari al fine di garantire che i pertinenti obiettivi di interesse pubblico siano adeguatamente tutelati. A causa della mancanza di orientamenti chiari su questo fronte, Malta teme che l'approccio adottato dalle autorità italiane non sia allineato con gli obiettivi di interesse pubblico citati, in quanto tali misure restrittive non sono applicate in modo coerente e sistematico.

Malta ha inoltre osservato che, nell'ambito del progetto di regole tecniche, l'Italia non ha tenuto conto del principio di neutralità tecnologica, in particolare per quanto riguarda i requisiti relativi all'uso di un sito web per il gioco a distanza rispetto all'uso di un'applicazione. Malta ricorda all'Italia che il principio della neutralita tecnologica consente la libertà degli individui e delle organizzazioni di scegliere la tecnologia più appгор e adatta alle loro esigenze. Malta teme pertanto che gli attuali requisiti imposti nel progetto di regole tecniche discriminino a favore dell'utilizzo delle applicazioni, dal momento che le autorità italiane hanno imposto ulteriori requisiti onerosi e restrittivi per l'utilizzo dei siti web e dei nomi di dominio applicabili relativi agli stessi. Malta chiede maggiore chiarezza sui diversi rischi posti dai mezzi di comunicazione pertinenti e sulla necessità di attuare ulteriori misure restrittive quando si offrono giochi a distanza attraverso un sito web, in particolare in assenza di ricerche basate su dati concreti presentate a sostegno di tale misura restrittiva.

Malta invita pertanto l'Italia a riconsiderare l'approccio adottato al riguardo, dato che tali misure costituiscono un ostacolo alla libera prestazione di servizi ai sensi dell'articolo 56 del Tfue.

PRONTA LA RISPOSTA DEL MEF - Intanto, come già anticipato dal direttore dei giochi dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli Mario Lollobrigida in occasione di Iagr, è quasi pronta la risposta del ministero dell'Economia e della Finanze al parere maltese, risposta che sarà incentrata su tre principali punti fermi: la necessità di concessione per operare in Italia, il no slle skin e l'obbligo dello Spid.